Siła przekonań a nagrody dla poszukiwaczy.

Na stronie FB Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pojawiły się kilka dni temu dwa posty o znaleziskach zabytków archeologicznych dokonanych przez amatorów. Jedno dotyczy całkowicie przypadkowego znaleziska, wiórów krzemiennych, dokonanego przez ucznia szkoły podstawowej, drugi post dotyczy grotu włóczni znalezionego podczas poszukiwań za zgodą konserwatora zabytków. Obydwa znaleziska zostały zgłoszone do konserwatora zabytków, o czym poinformował na swoim profilu LWKZ, doceniając postawę obydwu znalazców. Oczywiście od razu pojawiły się też komentarze o nagradzaniu za znaleziska archeologiczne i pytania, czy konserwator wystąpi o przyznanie nagrody dla znalazców? Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków uważa, podobnie jak większość konserwatorów, że w przypadku poszukiwań za zgodą konserwatora nagroda się nie należy. Trudno jednak znaleźć w ustawie czy innych aktach normatywnych przepis, który by zakazywał nagradzania „legalnych” poszukiwaczy.

Ciekawie skomentował to jeden z poszukiwaczy, pisząc: „krąży przekonanie, że tylko przypadkowy znalazca, może starać się o nagrodę, a nie ten, który chodzi legalnie”.

Niestety, dokładnie tak jest! To jedynie "przekonanie" kształtuje postawę konserwatorów, o czym mogliśmy również przeczytać w uzasadnieniu do projektu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który pojawił się w Rządowym Centrum Legislacji w lipcu ubiegłego roku. Niezorientowanym przypomnę, że w projekcie ustawy pojawił się zapis, który wprost miał określać, że znalazcom zabytków archeologicznych odkrytych podczas poszukiwań z pozwoleniem przysługuje nagroda. Zwróciliśmy od razu uwagę na uzasadnienie do tego projektu cyt: „Dotychczas nagrody mogły być przyznane osobom, które zabytek archeologiczny znalazły przypadkowo. Powyższe rozróżnienie znalezisk przypadkowych i tych będących następstwem poszukiwań wynikało z przekonania, że osoby prowadzące poszukiwania zabytków powinny być traktowane w tym zakresie analogicznie do osób zawodowo zajmujących się badaniem zabytków archeologicznych”. Jak widać Projektodawca, nawet nie starał się udowodnić, że wynikało to bezpośrednio z przepisów a jedynie z przekonania. To kuriozalna interpretacja przepisów. Przekonanie to coś osobistego, to sądy i opinie subiektywne na temat otaczającej rzeczywistości. Absolutnie nie powinny dominować nad faktami i dowodami.

Za opracowanie projektu odpowiedzialny jest Departament Ochrony Zabytków a konkretnie i była Dyrektor DOZ-u Katarzyna Zalasińska. Takie też przekonanie pani Dyrektor wyraziła w swojej publikacji z 2020 r. „Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami- Komentarz”, która […] powstała z myślą o praktykach, w tym m.in. pracownikach służb konserwatorskich, architektach, prawnikach, którzy na swojej drodze zawodowej stosują przepisy z zakresu ochrony zabytków” i są to według autorki praktyczne komentarze będące pomocą dla wszystkich, którzy ponoszą trud opieki nad zabytkami.

Warto w tym miejscu najpierw zacytować artykuł do którego się pani Zalasińska odnosi.

Art. 33. o ochr. zabyt. Znalezienie przedmiotu

Kto przypadkowo znalazł przedmiot, co do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem archeologicznym, jest obowiązany, przy użyciu dostępnych środków, zabezpieczyć ten przedmiot i oznakować miejsce jego znalezienia oraz niezwłocznie zawiadomić o znalezieniu tego przedmiotu właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, a jeśli nie jest to możliwe, właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest obowiązany niezwłocznie, nie dłużej niż w terminie 3 dni, przekazać wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków przyjęte zawiadomienie, o którym mowa w ust. 1.

W terminie 3 dni od dnia przyjęcia zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1 i 2, wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany dokonać oględzin znalezionego przedmiotu i miejsca jego znalezienia oraz, w razie potrzeby, zorganizować badania archeologiczne.

W swoim komentarzu do art. 33 tej ustawy, czyli artykułu regulującego obowiązki znalazcy zabytku archeologicznego, a także obowiązki powiadomionego o tym fakcie konserwatora, (str.113) Katarzyna Zalasińska wyraziła pogląd, iż „przypadkowym znalezieniem zabytku archeologicznego nie jest odkrycie zabytku w wyniku prowadzonych badań archeologicznych lub poszukiwań. Przypadkowe znalezienie jest więc wynikiem działania nienakierowanego na odkrycie zabytku archeologicznego, a więc takiego, którego skutków w postaci znalezienia zabytku archeologicznego, nie dało się przewidzieć. Nie będzie zatem przypadkowym znalezieniem sytuacja, w której dana osoba, dopuszcza ewentualność, że skutkiem jej działań będzie znalezienie zabytku archeologicznego”.

Można tu przyznać pani Katarzynie Zalasińskiej rację. Poszukując intencjonalnie, zwiększamy oczywiście prawdopodobieństwo znalezienia również zabytku archeologicznego. Artykuł 33 nie jest jednak jedynym artykułem, który jest w ustawie powiązany z nagrodami. Ponadto nie należy łączyć ze sobą tych dwóch określeń, przypadkowe znalezienie i odkrycie, ponieważ ustawodawca tak naprawdę je odróżnił, oddzielił od siebie w artykule dotyczącym nagradzania. Sposób nagradzania został określony w art. 34 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. I tutaj również warto przytoczyć przepis w całości.

Art. 34. o ochr. zabyt.

Nagroda za znalezienie lub odkrycie zabytku archeologicznego

Osobom, które odkryły bądź przypadkowo znalazły zabytek archeologiczny, przysługuje nagroda, jeżeli dopełniły one obowiązków określonych odpowiednio w art. 32 odkrycie przedmiotu podczas robót budowlanych lub ziemnych, ust. 1 lub w art. 33 znalezienie przedmiotu, ust. 1.

Przepisu ust. 1 nie stosuje się do osób zajmujących się zawodowo badaniami archeologicznymi lub zatrudnionych w grupach zorganizowanych w celu prowadzenia takich badań.

Warunki i tryb przyznawania nagród określi, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, ustalając rodzaje nagród, źródła ich finansowania i wysokość nagród pieniężnych.

Przepis ten odnosi się zarówno do przypadkowych znalezisk, jak i innych odkryć dokonanych zarówno podczas robót budowlanych i innych, ziemnych. Definicji robót ziemnych nie ma sensu tutaj przytaczać, są to wszelkie prace związane z naruszaniem, przemieszczaniem ziemi. Choć w przepisach nie odniesiono tego bezpośrednio do poszukiwań zabytków, nie da się zaprzeczyć, że mieszczą się one w tej kategorii, podobnie zresztą jak badania archeologiczne. Ponadto co ważniejsze Ustawodawca wyraźnie wykluczył jednak z możliwości nagradzania, osoby zawodowo zajmujące się badaniami archeologicznymi lub inne zatrudnione na takich badaniach, którym się nie należy nagroda, a także określił okoliczności, w których taka nagroda się nie należy. Są to badania archeologiczne. Jak widać, poszukiwacze działający za zgodą konserwatora zabytków nie zostali tutaj wymienieni. Poszukiwacze nie zajmują się poszukiwaniami zabytków archeologicznych zawodowo, a jeśli tak to nie na zgodzie na poszukiwania zabytków przecież, tylko ewentualnie jako zatrudnieni na badaniach archeologicznych.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że poszukiwania zabytków zostały oddzielone od badań archeologicznych zarówno w ustawie o ochronie zabytków, jak i w rozporządzeniu Ministra Kultury. Są to odmienne kategorie działań, na które trzeba pozyskać zgodę konserwatora na podstawie odrębnych przepisów. Wyraz temu dał również Generalny Konserwator Zabytków w wytycznych dla wojewódzkich konserwatorów zabytków z dnia 29 stycznia 2021, Znak DOZ-KiNK.6521.17.2020.WJ,: "Poszukiwań zabytków nie można utożsamiać z badaniami archeologicznymi, określonymi przez ustawodawcę w art. 3 pkt 11 u.o.z.o.z. jako „działania mające na celu odkrycie, rozpoznanie, udokumentowanie i zabezpieczenie zabytku archeologicznego”.

Zarówno poszukiwacze i archeolodzy „odkrywają”. Gdyby intencją ustawodawcy było, wyłączenie poszukujących ze zgodą konserwatora z systemu nagradzania to bez problemu umieściłby w art. 34 ustawy odkrywających zabytki poszukiwaczy, obok wymienionych odkrywających zawodowców. Nie może swobodna interpretacja przepisów, czyli to „przekonanie”, zastępować nam prawa. Nie można dokonywać tak daleko idących interpretacji, jakie możemy przeczytać na stronie Narodowego Instytutu Dziedzictwa. „Warto podkreślić, iż w przypadku zabytku archeologicznego ustawodawca warunkuje możliwość przyznania nagrody od przypadkowości odkrycia. Nie może zatem ubiegać się o nagrodę w tym trybie osoba, która prowadziła intencjonalne poszukiwania, ani osoba zajmująca się zawodowo badaniami archeologicznymi lub zatrudniona w grupach zorganizowanych w celu prowadzenia takich badań”.

To przecież nieprawda, lecz kompletna manipulacja. Ustawodawca nigdzie w ten sposób nie warunkuje i nie użył takich określeń. Warunkiem przyznania nagrody jest przede wszystkim dopełnienie obowiązków zgłoszenia zabytku archeologicznego. Pomiędzy określeniem „przypadkowo odkryły” a „odkryły bądź przypadkowo znalazły”, którego to określenia użył tak naprawdę Ustawodawca w art. 34 ustawy o ochronie zabytków, jest znaczeniowa przepaść. Nie można udawać, że ona nie istnieje. W drugim przypadku, czyli w tych słowach, które naprawdę widnieją w przepisach, przypadkowe znalezienie i odkrycie, oddzielone są słowem „bądź”, które wyraźnie wskazuje na dwie różne sytuacje. Co do przypadkowego znalezienia sprawa jest oczywista, natomiast odkrycie może być zarówno przypadkowe np. podczas prac budowlanych jak i nieprzypadkowe tak naprawdę, podczas badań archeologicznych czy poszukiwań. Ustawodawca nie widział potrzeby rozwijania tego szerzej. Jednak z tych „odkryć” jedynie nagradzanie za zabytki z badań archeologicznych zostało wyłączone. Uzasadnianie braku nagradzania za odkrycia zabytków archeologicznych za zgodą konserwatora, jedynie „przekonaniem”, jest więc wyjątkowo słabe.

Warto w tym miejscu zastanowić się nad celem Ustawodawcy, czyli zastosować wykładnię celowościową. „Przekonani” negatywnie do nagród nigdzie nie wykazali, nie udowodnili celu i intencji Projektodawcy i Ustawodawcy aktu z 2003r. W samym zapisie art. 34 nie widać chęci ograniczenia nagradzania za znaleziska z poszukiwań zabytków lecz jedynie takie ograniczenie nagród za zabytki archeologiczne, których znalezienie jest po prostu wynikiem pracy zawodowej, zarobkowej.

Szczegóły dotyczące warunków i trybu przyznawania nagród za znaleziska archeologiczne zawarte są w Rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 1 kwietnia 2004 r. Mamy tutaj znów odniesienie zarówno do odkryć, jak i przypadkowych znalezisk. Nie ma żadnych wyłączeń, uznano, że reguluje to ustawa. Z kolei w innym Rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 lipca 2015 r. W sprawie nagród za znalezienie zabytków lub materiałów archiwalnych, które dotyczy innych zabytków niż archeologiczne, jest następujący zapis: „W przypadku gdy zabytek został znaleziony w wyniku prowadzonych poszukiwań, które (…) wymagały pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, nagrodę przyznaje się, o ile znalazca poszukiwał zabytku na podstawie i zgodnie z warunkami pozwolenia”. Dlaczego w tym rozporządzeniu jest taki zapis? Dlatego, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w ogóle nie odnosi się do sposobu postępowania ze znaleziskami zabytków innych niż archeologiczne. To dla odmiany określa ustawa o rzeczach znalezionych i Kodeks cywilny, a tryb i warunki przyznawania nagród zostały uregulowane za pomocą rozporządzenia. Rozporządzenie pokazuje, że nagrody dla poszukiwaczy działających z pozwoleniem są przewidziane. To nielogiczne, żeby Ustawodawca zakładał jedynie nagradzanie za zabytki, a nie za zabytki archeologiczne, skoro tych pierwszych odnajduje się zdecydowanie więcej podczas poszukiwań. W jednej i drugiej kategorii zabytków, o wysokości nagrody pieniężnej decyduje znaczna wartość historyczna, artystyczna, naukowa lub materialna, natomiast w pozostałych przypadkach przyznaje się dyplom.

Zmartwię was. „Przekonanie” o tym, że żadna nagroda poszukiwaczowi się nie należy, dotyczy w rzeczywistości wszystkich kategorii znalezisk zabytków. Według naszych danych, od 2015 r., czyli początku istnienia rozporządzenia dotyczącego zabytków innych niż archeologiczne, nie przyznano żadnej nagrody. Te przepisy dzięki słynnym już przekonaniom są martwe.

Oczywiste jest, że brakuje w aktach normatywnych przepisów i regulacji odnoszących się wprost do znalezisk z poszukiwań zabytków i to nie tylko w kontekście nagradzania. Brak nagród nie wynika bezpośrednio z przepisów a jedynie z „przekonania”, czyli tak naprawdę niechęci i wrogiego nastawienia archeourzędników i archeologów do dużej rzeszy polskich obywateli, zajmujących się poszukiwaniami zabytków i nie zabytków w Polsce. W konsultacjach społecznych w 2020 r. wskazaliśmy na wiele braków i problemów, które należałoby rozwiązać. Niestety Departament Ochrony Zabytków z Dyrektor Katarzyną Zalasińską, będącą przewodniczącą powołanego w 2016 r. Zespołu do opracowania projektu ustawy regulującej sprawy ochrony zabytków, odpowiedzialną za ten projekt, nie uwzględnił w nim żadnego z proponowanych rozwiązań, ani też nie przyjął kompromisowych, wypracowanych założeń dotyczących platformy dla poszukiwaczy.

O konsekwencjach braku zmian napiszemy wkrótce.

Istniejąca wątpliwość, lub niedookreślenie istniejące w prawie nie powinny w żaden sposób obciążać, ani dyskryminować obywatela. Przepis art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowi, że: „Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ”. Nagroda za znalezienie zabytku archeologicznego może i powinna być rozstrzygana decyzją administracyjną. Mimo że przepisy wprost nie określają takiego postępowania, macie prawo tego wymagać składając wniosek o przyznanie nagrody. Ewentualna odmowa powinna nastąpić w formie decyzji a w przypadku braku decyzji lub decyzji odmownej, przysługuje skarga do WSA po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Urzędnicy na pewno wam tego nie podpowiedzą, bo ich pogląd na nagrody jest już ugruntowany, ponadto nie mają zapewne świadomości, że możecie tego wymagać. Świadomość miał Projektodawca, czyli Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który przegrał taką sprawę- Wyrok NSA z 2019-02-13 II OSK 731/17, ponieważ zaproponował w nowym projekcie ustawy o ochronie zabytków, by kwestię nagradzania wyłączyć całkowicie spod działania Kpa, co pozwoliłoby urzędnikom na całkowitą uznaniowość, bez możliwości weryfikacji przez znalazcę stanowiska, decyzją administracyjną. Byłaby to próba odebrania głosu obywatelowi, prowadząca do zmniejszenia ilości przyznawanych nagród i dyplomów co zresztą i tak od kilku lat stopniowo obserwujemy. Piszę w czasie przeszłym, ponieważ w nowszej wersji projektu ze stycznia 2022 r. zapis o przysługującej nagrodzie dla poszukiwaczy już zniknął. „Przekonanie” było silniejsze. Na to oczywiście miały wpływ również opinie niektórych wojewódzkich konserwatorów zabytków, zgłoszone w toku konsultacji, ale nie tylko.

Póki co korzystajcie więc ze swoich praw. Walczcie o nie, bo niechęć do nagradzania jest powszechna, coraz silniejsza i dotyka również całkowicie przypadkowych znalazców. Z każdym rokiem zmniejsza się bowiem ilość i kwota przyznawanych nagród.

Z trzech haseł zaproponowanych w 2018 r. przez Katarzynę Zalasińską w konsultacjach społecznych, wokół których miano budować nowe przepisy, czyli: „edukować, nagradzać, karać”, zostało tylko „karać”. Właściwie z tym karaniem to też nie jest takie oczywiste. Odpowiedniejsze byłoby określenie „nękać”, bowiem statystyki wyraźnie wskazują na niską skuteczność nowelizacji ustawy z 2018 r.

Za brak nowych przepisów regulujących sprawy ochrony zabytków, nowego systemu, którego częścią mieli być poszukiwacze, odpowiedzialny jest Zespół przygotowujący projekt ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i Przewodnicząca zespołu- Pełnomocnik Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do spraw reformy prawa ochrony zabytków, Katarzyna Zalasińska.

Zespół PZE

Statystyka nagród za lata 2012-2020. Dane zostały pozyskane jako informacja publiczna przez Polski Związek Eksploratorów w 2019 i 2021 r. z Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Dane za rok 2021 będziemy mieli za kilka dni.